Перемены в местном управлении
Удержана была самая крупная областная единица, губерния; только с выделением губерний Нижегородской и Астраханской из Казанской, а Ревельской из Петербургской теперь их стало 11. Значение губернии изменилось: она стала лишь военным и судебным округом, и только в этих отношениях части губернии были подчинены губернскому управлению. Эти части и старались устроить возможно по-шведски.
Губерния делилась на провинции, подразделявшиеся на дистрикты. Провинция, завися от губернатора, как военного правителя и председателя губернского суда, по всем другим делам составляла самостоятельный округ. Во главе провинций поставлены были воеводы, на которых возложены были дела финансовые, полицейские и народно-хозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов. При воеводе состояла земская канцелярия. Под его ведением и надзором, как подчиненный ему товарищ, земский камерир, или земский надзиратель сборов, специально заведовал казенными доходами, имея при себе земскую контору, а от него зависели рентмейстер, или земский казначей, хранивший денежные казенные сборы в своей рентерее, провинциальном казначействе, и провиантмейстер, ведавший хлебные казенные сборы.
Низшей единицей областного деления был дистрикт. Управитель этого округа земский комиссар по инструкции нес на себе разнообразные обязанности: финансовые, полицейские, народно-хозяйственные, даже нравственно-просветительные; но главнейшей из них был сбор налогов.
На самом дне областного управления лежали старинные сельские полицейские органы, избиравшиеся на крестьянских сходах, сотские и десятские. Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили вспомогательными орудиями земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии.
Областное население перенесло уже довольно административных перестроек и перетасовок при учреждении губерний, долей, провинций, дистриктов; однако его постигла еще пятая переделка. Расквартировка полков вводила в местное управление ряд новых учреждений, с ним не согласованных. Ревизские души, назначенные на содержание полка, образовали полковой дистрикт. Подушные сборы и рекрутские наборы были изъяты из ведомства губернских и провинциальных властей и возложены на особых комиссаров, которых в конце 1723 г. выбирали дворяне полкового дистрикта. Этого выборного комиссара от земли надобно отличать от земского, поставленного во главе дистрикта губернской реформой 1719 г. и назначавшегося Камер-коллегией: тот и другой действовали одновременно, и лишь по местам выборный заменял «камер-коллежского». В деле содержания полков были призваны содействовать правительству местные общества, земства, чего совсем не заметно в реформе 1719 г. Но это участие в местном управлении не оживило старинных дворянских уездных обществ, заглохших под гнетом военной реформы Петра.
В губернском управлении являются особые судебные учреждения, прежде небывалые. Указом 8 января 1719 г. предписано учредить 9 гофгерихтов, надворных судов; после к этим девяти присоединились еще енисейский и рижский. Низшей инстанцией служили нижние суды двух составов: коллегиальные, называвшиеся провинциальными, устроенные в наиболее важных городах, с обер-ландрихтерами во главе и с несколькими асессорами, и единоличные, городовые или земские, суды по незначительным городам с их уездами.
Однако заимствовать чужое учреждение несколько легче, чем усвоить идею, положенную в его основание. При введении надворных судов в 1719 г. в семь из одиннадцати председателями назначены были главы местной администрации; в 1721 г. это стало общим правилом, а в 1722 г. нижние суды были упразднены и судебная власть возвращена провинциальным правителям единолично или с асессорами.
Учреждение магистратов
Губернская реформа 1708 г., превратив московскую ратушу в управу города Москвы, лишила городовые торгово-промышленные общества с их земскими избами и выборными бурмистрами высшего сословного учреждения, которое их объединяло. Теперь решено было восстановить такой объединяющий центр. На предложение уставить градские магистраты и добрыми регулами их снабдить Петр положил в 1718 г. резолюцию: «Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам».
В начале 1720 г. князю Трубецкому поручено было образовать магистрат в Петербурге, а потом по образцу его такие же сословные коллегиальные учреждения и в других городах. Но в 1720 г. ничего этого не было сделано. В начале 1721 г. будущему образцовому магистрату дан был регламент, по которому он в звании Главного магистрата, подчиненного прямо Сенату, вместе с обер-президентом своим князем Трубецким должен был устроить городовые магистраты, дать им инструкцию и руководить ими. Прошел 1721 год, и опять ничего не было сделано. В начале 1722 г., ободрив неповоротливого обер-президента перспективой каторги, Петр предписал кончить все дело в полгода.
Устройство магистратского управления соединялось с новым классовым делением тяглого посадского населения. Верхние слои этого населения образовали две гильдии: к первой принадлежали банкиры, крупные, «знатные» купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел, ко второй — мелочные торговцы и простые ремесленники, которых тогда же велено было устроить в цехи. Все рабочие люди, живущие наймом и черной работой, отнесены были к третьему классу — подлых людей, которые в магистратской инструкции «к знатным и регулярным гражданам» не причислены.
Магистратская реформа, объединяя городские общества, изменяла характер городового управления. Члены магистрата служили бессрочно, были бессменны. Их выбирали только бургомистры и «первые мирские люди» только из первой гильдии. Присутствие магистрата в значительных городах состояло из президента, нескольких бургомистров и ратманов.
Круг деятельности магистрата был гораздо шире прежней земской избы: в больших городах ему принадлежала судебная власть не только по гражданским, но и по уголовным делам; только смертные приговоры представлялись на утверждение в Главный магистрат. Те же магистраты ведали городскую полицию и городское хозяйство, обязаны были заботиться о размножении мануфактур и ремесел, о заведении городских начальных школ, богаделен и т. п.
По инструкции магистраты вели много дел сообща с гражданами или их представителями. Для этого гильдии выбирали из своей среды старшин, а из них старост. Этих гильдейских выборных и самих граждан магистрат должен был призывать в важных делах для «гражданских советов». Но в этих советах участвовали только гильдейские граждане с их старшинами и старостами, и то лишь с совещательным голосом, а чернорабочие, не причислявшиеся к полноправным гражданам, могли через своих старост и десятских только ходатайствовать о своих нуждах. Все эти особенности магистратской реформы делали гильдейское гражданство господствующим классом городского общества.
Магистрат не заменял выборных властей города, старшин и старост, а становился над ними с новыми полномочиями, судебными и административными. Выходя по выборам из того же гильдейского гражданства, которое выбирало этих старшин и старост, и даже обязанный совещаться с ними, магистрат в то же время распоряжался ими и гражданами, своими избирателями, как власть, становился при своей бессменности начальством городского общества, а не выборным его представительством. При такой постановке магистратов члены их становились простыми чиновниками. Все это должно было отчуждать магистраты от гражданства, особенно от городской рабочей массы. Так, начав устройство городского управления сословно-земскими избами, Петр закончил реформу сословно-бюрократическими приказными магистратами.