Правительственное значение думных людей не ограничивалось их сиденьем в думе. Они управляли московскими приказами, командовали полками в походах и правили областями в качестве наместников и воевод. Полковой воевода или уездный наместник, конечно, не могли постоянно заседать в московской думе; поэтому на ежедневные ее заседания являлись большей частью только начальники московских приказов, судьи, как они назывались, которых должность привязывала к столице.
Дела посольские, разрядные и поместные непосредственно вела сама дума; потому приказы, в которых сосредоточивались эти дела, были как бы отделениями думской канцелярии; потому же во главе их и стояли дьяки, а не бояре или окольничие. Главное место между этими приказами принадлежало Большому Московскому разряду.
Постоянное присутствие в думе начальников важнейших приказов сообщало ей вид совета министров. Дума ведала очень обширный круг дел судебных и административных; но, собственно, это было законодательное учреждение. Каждый новый закон исходил из думы с обычною пометой: «Государь указал, и бояре приговорили». Далее дума руководила действиями приказов и имела контроль над областным управлением. Она же решала множество судебных дел, как высшая или единственная инстанция.
Дума сама очень редко возбуждала вопросы, подлежавшие ее обсуждению. Законодательный почин обыкновенно шел снизу или сверху, а не из среды самого совета. Начальник приказа вносил в думу запрос о новом законе на имя государя. Государь, если не решал дела сам или с боярами, указывал о том сидеть боярам, приговор которых и становился законом. Предварительный указ государя, ставивший вопрос на очередь, и боярский приговор — таковы два необходимых момента законодательного процесса; они обозначены в формуле государь указал, и бояре приговорили. Члены думы собирались на заседания во дворце, в Кремле или где находился государь.
По своему историческому складу боярская дума не сделалась ареной политической борьбы. Государь ежедневно делал много правительственных дел без участия боярского совета, как и боярский совет решал много дел без участия государя. Это вызывалось соображениями правительственного удобства, а не вопросом о политических правах и прерогативах, было простым разделением труда, а не разграничением власти.
Переустройство областного управления
Можно различить три главных момента в ходе этого переустройства областного управления. Первый момент обозначился тем, что центральное правительство стало точнее определять права и ответственность областных управлений и, регулируя порядок кормления, стесняло произвол кормленщиков. Центральная власть начинала заботиться об ограждении интересов местных обывателей от своих собственных агентов, т. е. начинала сознавать свое назначение охранять благо общества.
Кормленщик, наместник или волостель получал при назначении на кормление наказный, или доходный список, своего рода таксу, подробно определявшую его доходы, кормы и пошлины. Ему запрещено было самому собирать свои кормы с населения: это поручено было выборным от обществ, сотским — в городах и подгородных станах, старостам — в прочих сельских волостях.
Ко второму моменту в преобразовании местного управления можно отнести меры, в которых сказывалась попытка придать кормленщикам характер местных правителей в государственном смысле слова и в этом направлении изменить их судебно-административную деятельность. Эти меры стесняли не только произвол, но и самый объем власти кормленщика, изъемля наиболее важные дела из их компетенции. Средством этого ограничения служил двойной надзор за их действиями, шедший сверху и снизу. Надзор сверху выражался в докладе — перенесении судебного или административного дела из низшей инстанции в высшую для окончательного решения, вершения.
С объединением Московской Руси земских выборных стали привлекать к делам государственного хозяйства: на них возлагали раскладку казенных податей и повинностей, сбор кормов, шедших областным управителям. Со второй половины XV в. земские учреждения становятся все более деятельными участниками местного управления и суда. Прежде всего земские выборные вводятся в суд наместников и волостелей.
Уже в первой половине XVI в. обозначился и третий момент изучаемого процесса, состоявший в поручении местным мирам самостоятельного ведения дела охраны общественной безопасности. Этим и началась замена кормленщиков выборными земскими властями.
До царя Ивана IV наместники и волостели ведали уголовные дела. Наиболее тяжкие уголовные преступления — разбой, душегубство, татьба, поджог — были самыми доходными судебными статьями. Личный интерес областного правителя побуждал его преследовать лихие дела и карать за них; но у него не было ни побуждений, ни даже средств предупреждать их. Между тем страшное развитие разбойничества, о котором говорят памятники тех веков, требовало особых органов управления для ограждения общественной безопасности и предупреждения преступлений. Уголовную полицию решили поручить самим местным обществам. Правительство начало давать городским и сельским обществам так называемые губные грамоты, предоставлявшие им преследование и казнь лихих людей. Уголовно-полицейский округ, в котором преследование лихих людей предоставлялось самому обществу, назывался губой.
В губных учреждениях сказался рост сознания государственных задач: они были плодом мысли, что преступление не есть частное дело, а касается всего общества, затрагивает общее благо, а потому преследование его есть обязанность государства и требует особых органов и приемов управления. Развитие этой мысли вело к постепенному расширению губного ведомства, захватывавшего все больший круг уголовных деяний.
При введении губного управления еще не предполагалось ни отменять кормления, ни даже ограничивать права кормленщиков. Законодательство старалось точно разграничить оба ведомства, губное и кормовое, и безобидно определить их взаимные отношения. Но в обществе поняли нововведение как меру, направленную прямо против кормленщиков.
Земская реформа Ивана IV
Среди мер, какие придумывало московское правительство для обуздания слишком распускавшегося аппетита кормленщиков, особенно важен был своеобразный порядок должностной ответственности, выработавшийся из старинного права управляемых жаловаться высшему правительству на незаконные действия подчиненных управителей. Съезд с должности кормленщика, не умевшего ладить с управляемыми, был сигналом ко вчинению запутанных исков о переборах и других обидах. Московские приказные судьи не мирволили своей правительственной братии.
С целью прекратить это сутяжничество царь на земском соборе 1550 г. «заповедал» своим боярам, приказным людям и кормленщикам покончить свои административные тяжбы с земскими людьми не обычным исковым, боевым, а безгрешным мировым порядком. Эта мировая ликвидация административных тяжб и была подготовительной мерой к отмене кормлений.